试论明代的监察制度

第１１卷第３期　Ｖｏ１．１１　ＮＯ．３　潍坊学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆＷｅｉｆａｎｇ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　２０１１年６月　ｌｕｎ．２０１　１　试论明代的监察制度　李　丽　（潍坊市博物馆，山东潍坊２６１０６１）　摘　要：明代监察制度是在总结历代监察制度的基础之上发展、完善的，无论其组织机构、　官员设置、职权范畴等都较为严密、科学，有着自己的独到之处，其在２６０余年的明王朝中央集权　统治中，起了不可忽视的积极作用。　关键词：明代；监察制度；特点　中图分类号：Ｋ２４８　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７１—４２８８（２０１１）０３—００５５—０４　’　监察制度是指国家对政府机关及其公务人员　的违法失职行为进行监督、检举、惩戒的制度。中　国古代监察制度是中国古代政治法律制度的重要　构成部分，它主要由两大系统组成，一是御史监察　系统；二是谏官言谏系统。中国古代监察制度萌芽　于春秋战国时期，而作为一种严格意义上的监察　制度则形成于秦代。秦始皇于公元前２２１年统一　六国，建立中央集权制度，从而拉开了中国封建社　会的序幕。秦代在中央设立御史大夫，位列三公，　被授予副丞相之职，以监察百官。御史府其官署掌　握天下文书与监察，在地方上，派御史常驻郡县，　被称为“监御史”，负责监察各郡内的各项工作。这　种中央集权、地方分权的监察制度，开辟了延续数　代的中国古代监察制度。　中国古代监察制度，经汉、魏、晋以后日臻完　备，至隋、唐已逐步成熟，开始呈现法律化、定型　化，到明清时期，中国古代监察制度在继承和发展　前代监察制度的基础上，已非常完备，特别是明　代，随着封建专职主义中央集权制度的不断加强　和发展，监察制度达到了顶峰，正如有些专家所　说：“明代监察制度在中国古代监察制度中是最完　备的。”　本文试就明代监察制度的机构设置及其职　掌、监察法规的完备、监察制度的特点等方面，对　明代监察制度做简要论述。　明代监察机构的设置及其职掌　明代的监察制度，大致包括御史制度、言谏制　度、地方监察制度。　（一）明代的中央监察机构　一１．都察院系统（御史制度）　明初曾继承元代的监察制度，在中央设御史　台，作为全国最高监察机关，掌监察，之下亦效元　制设殿中司和察院。洪武十五年（公元１３８２年），　明太祖朱元璋撤销御史台而创设了都察院，“主察　纠内外百司之官邪，”并在两年后又对其内部机构　设置进行了调整，完成了台、察合一的制度创新。　都察院是专门负责维持明代国家机关以及官　、吏纲纪的部门，“纠劾百官，辨明冤枉，提督各道，　为天子耳目风纪之司。”总览全国监察事务，成为　全国最高监察机关。　都察院是正二品衙门，其主官为左、右都御史　各一人（正三品），其下设左、右副都御史各一人　（正四品）、左右佥都御史各两人（正五品），再下是　主要工作人员，即御史（正七品）。御史是以地区划　分的，共十三道监察御史若干人。他们按地区和业　务分工，负责全国各方面的监察工作，权力极大，　无所不监，故而在人选和作用上，明王朝极为慎　重，要求也非常严格。　都御史是正三品官员，其职责是“凡大臣奸　邪、小人构党、作威福乱政者，劾。凡百官猬茸、贪　冒、坏官纪者，劾。凡学术不正，上书陈言、变乱成　宪希进用者，劾。遇朝觐考察，同吏部司贤否陟黜。　大狱重囚会鞠于外朝，偕刑部大理谳平之。其奉　敕，内地拊循。外地，各专其敕行事。”可见，都御史　方面负责处理本院及十三道的行政事务，另一　方面也有行使监察、进行弹劾的权力。十三道监察　御史为正七品官员，是明代监察制度中最具特色　的部分。监察御史虽为都御史下属，但直接受命于　一收稿日期：２０１１—０５—０３　作者简介：李丽（１９７４—），女，山东潍坊人，潍坊市博物馆馆员。　・５５・　潍坊学院学报　皇帝，每道监察御史都有固定的监察对象。其监　察权具体可分为在京时的监察权和出巡时的监察　权，有独立进行纠举、弹劾之权。所以他们的职级　虽比较低，但权力甚大，这强化了中央对百官的监　察权力，旨在使各衙门不能独断，加强皇权。　２．六科系统（言谏制度）　元至正二十七年（公元１３６７年），明太祖朱元　璋承袭宋元旧制设给事中，明洪武六年（公元　１３７３年）分为吏、户、礼、兵、刑、工六科，设置了六　主察纠内外百司之官邪，或漏章而劾，或封章奏　劾。在内两京刷卷，巡视京营……，在外巡按，清　军，提督……，而巡按则代天子巡狩……。”从上述　所论知监察御史的职能有内外之分，在外的职能　即属地方监察制度的范畴，其出巡，是“代天子巡　狩”，是皇帝的代表，是皇权的延伸。可见，巡按御　史的职掌是繁重的，权力很大。　２．提刑按察使司制度　提刑按察使司是明代地方监察的主体，为地　科给事中。至洪武二十四年（公元１３９１年）以后逐　渐定型，这是明代监察制度的一个重要发展。与　都察院御史着重监察全国官吏和一般机关不同，　六科给事中则是对六部、百司之事进行稽察，旨在　加强皇帝对六部的控制。这两个机构互不统属，　可互相弹劾。吏、户、礼、兵、刑、工六科，每科各设　都给事中１人（正七品），左、右给事中各１人（从　七品），给事中四至十人不等，其职责是“掌侍从，　补阙，拾遗，稽察六部百司之事。”　六科给事中的职权与御史相似，但更专门化，　要求其能够及时发现并纠正各部门违法失职行　为，及时消除造成损失的可能性。也正因如此，明　王朝对给事中人选非常严格，要求须是“在各衙门　办事进士及历俸二年以上行人、博士并推官、知县　三裕考满到部者。”同时，明王朝也很重视对给事　中的考核，七品小官，其任免等都要由皇帝亲自定　夺。这既是为　维护皇权，防止权臣跋扈，也是为　了加强中央与地方的联系，以便于对内外百官行　使皇帝的权力。　六科给事中与各道监察御史合称科道。科道　官员有建议政事的职权，他们建言的对象也均无　限制。相比较而言，六科给事中的建言较偏重于　中央政事的兴革，而监察御史则侧重于地方政事　利弊得失。明太祖朱元璋设立六科给事中，箝制　六部，也限制了都察院，同时，还使给事中与御史　之间也有一个相互纠举弹劾的制衡机制，如此，更　便于皇帝从中操纵，利于皇权的加强。　（二）明代的地方监察制度　明代统治者在中央设置都察院和六科给事中　实行双重监察的同时，对地方政权的监察也极为　重视，巡按御史、提刑按察使司、督抚即是明朝地　方韵三大监察主体。　１．巡按御史制度　洪武二十四年（公元１３９１年）明太祖朱元璋　敕“懿文太子巡抚陕西，”始创巡抚之制。巡抚御　史制度是明朝中央派十三道监察御史，定期巡按　地方的巡回监察的一种制度。“十三道监察御史，　・　５６　・　方最高监察机构，相对于都监察院又称“外台”，虽　隶属于中央的督察院，但其行事有一定的自主权。　明太祖洪武九年（公元１３７６年）全国除北、南直隶　外，设置了十三个布政使司，通称十三省，每省设　提刑按察使司，掌管监察和司法。　提刑按察使司简称按察司，设按察使一人（正　三品），副使二至十六人（正四品），掌管一省刑名　按劾之事。　按察使司与承宣布政使司、都指挥使司并列，　合称为“三司”。其实，地方上举凡纠举官邪、刑名、　诉讼皆为按察司掌管，一般情况下，按察使均可独　立地行使职权，但遇到大事，则要与承宣布政使、　都指挥使司合议，告巡抚、巡按，以听于部院。　３．督抚制度　因为行省的权力一分为三，三司之间互不统　属，遇重大政事时须通过三司合议，并上报中央批　准才能实行。三司分立，虽起到相互制约的作用，　加强了中央对地方的控制，但它们之间缺乏集中　统一的协调机制，若有紧急情况发生时，三司之间　相互推诿而延误事情解决，明王朝为弥补这一缺　陷，设立了巡抚制度；随后又在巡抚制度普遍推行　的基础上，同时也是出于军事需要，又产生了总督　制度。　巡抚、总督均属中央都察院之列，其以中央高　级督察官员的身份巡视地方，权力比一般巡抚按　御史更大，他们既抚循地方，又监督属吏，还提督　军务。　由上可以看到，中央监督系统中的御史制度、　言谏制度、地方监察系统中的巡按御史制度、提刑　按察使司制度、督抚制度，再加上“考满、考察相辅　而行”的考核制度、厂卫秘密监察的特务制度等，　共同组成了明暗结合的监察网，其各司其职，又互　相纠察，使得明代的监察制度十分严密。　二、明代监察法规的完备　明王朝不仅重视监察机构的设置与完善，同　时为了保证监察机制的规范运作，较前代比还开　展了大规模的监察立法活动，可以说法律制度与　第３期　李丽：试论明代的监察制度　御史制度、言谏制度、地方监察制度等共同构成了　明朝的监察制度。　从明太祖朱元璋起，明代历代皇帝都制定并　完善了监察法规，如洪武四年（公元１３７１年）“御　史台进拟《宪纲》四十条，上览之亲加删定，诏刊行　颁布。”这是明朝最早的监察法规。洪武二十六年　（公元１３９３年）前后又相继出台了《宪纲总例》、　《纠劾官邪规定》、《通政使司典章》总例及事例、　《六科给事中》总例及事例、《出巡事宜》、《巡抚六　卿，监察官对在京各衙门所进行的监察，一般都是　独立的，只对皇帝负责，不受行政部门的干涉。而明　代地方监察机构是代表中央对地方实行垂直监察　的机构，直属中央，与地方政府无隶属关系，不受地　方行政长官的领导或指挥。如都督和巡抚是明代地　方的最高监察官，他们一般有权节制一省或数省的　行政、军事等，但从组织隶属上讲，督抚都领有宪　衔，或为都御史，或为副都御史，或为佥都御史，直　属都察院。又如十三道巡按御史和提刑按察使司，　察》及《责任条例》等一系列监察法规。惠文帝、成　祖、仁宗、宣宗各朝均有所增补。明英宗正统四年，　又制定了《宪纲条例》，对监督官的地位、职权、选　用、监督对象及行使权力的方式和监察纪律作了　详细的规定，成为明代有深远影响的监察法规，并　为《大明会典》的出台打下了坚定的基础。　《大明会典》是明代专述本朝典章制度的会典　体史书，又名《明会典》。始纂于弘治十年（公元　１４９７年）三月，经正德时参校后刊行。其中，记载　都察院、六科给事中等相关的法规条例庞大，内容　复杂，如对于监察系统内部如何相互制衡、不同部　门之间、同一部门的上下之间，亦可互相纠劾等都　作了明确规定。“凡都察院、按察司、堂上官及首领　官、各道监察御史、吏典，但有不公不法及旷职废　事、贪淫暴横者，许互相纠举，毋得循私容蔽。”　明代监察法规条令门类繁多，法律条文的规　定细致、实用，凡监察所涉及的事项无所不包。如　关于巡按御史、按察使巡察州县，大至出巡日期、　期限、治所、财务、与地方官相见礼仪，小到监察官　员的生活起居、言谈举止都制定有必须遵行的准　则。总之，所有的监察机构都有专门的法律对其　职责、权限和权力行使的方法做了详尽的规定，以　此来保证监察机构的权威，确保监察权力运作的　规范性。由此可见，明代监察立法规模之大，持续　时间之长，以及统治者的重视程度在历朝历代都　是少见的。　三、明代监察制度的特点　明代监察制度是在总结历代监察制度的基础　上发展并完善的，其与明代以前的各朝各代监察　制度相比较，内容非常广泛，更健全，更具科学性，　有着自己的独到之处。　（一）明代监察制度自成体系，具有相对独立　性　明代监察制度实行从中央到地方的垂直领导，　它独立于中央各部和地方政府，形成了皇帝对整个　官僚机器系统的全面监控。就中央一级的监察机构　而言，都察院都御史掌管监察，与六部尚书合称七　前者完全属于都察院的派出机关，与地方政府无　关，后者则是驻扎在地方上的中央监察官，完全不　受中央和地方其他行政机关的干涉。　（二）皇权对监察权具有绝对性制约　首先，监察机构及其官员直接对皇帝负责。明　朝十三道监察御史形式上要受都察院的领导，但　行使职权时，则可以不受其节制而独立行动，直接　对皇帝负责；六科给事中更是独立一署，直接就六　部事务向皇帝上奏。这就保证了御史在行使权力　时不受干扰，更具权威。　其次，明代皇帝赋予御史独立弹劾的特权，这　是明代监察权运作的一个重要特色，但这种独立　是相对而言的。因为在君主专制主义中央集权制　度下，最高监察权是握在皇帝手中的，整个监察过　程，从纠参到复议，从核实到复劾都必须请旨进　行，最后由皇帝裁决，故而监察机构及其官员须惟　皇帝意见是从，言官弹劾常常是以皇帝的同意为　前提，甚至多承意旨行事。　再次，都察院与吏部虽能考察科道，但御史的　任免、升黜以及定罪量刑等均由皇帝亲自定夺，而　不是都察院、吏部。由此可见，明代监察制度的独　立性是相对而言的，明代的监察官在皇权面前只　能俯首听命，充当天子的耳目，他们的独立性必须　服从皇权的统治需要。　（三）监察机构权大威重，监察官员位卑权重　明代监察机构的监察范围广泛，上至官府，下　至民间，包括行政、司法、军政、警政、财政、教育、　科举考试及一切朝令和祭祀的典礼，甚至思想和　学术领域等等，都在监察之中，他们的职权归纳起　来大致可以包括弹劾权、谏净权、封驳权、检查权、　审计权、司法权、处置权等诸项大权，其权力之广　泛，其权力之威重，可以说在世界监察史上也是少　见的。拥有如此广泛、威重的大权，但行使这些权　力的明代监察官员，相对来说其官秩都较低。如监　察御史和六科给事中仅为七品、从七品，有些甚至　是仅九品的芝麻官。实际上监察官员的地位很微　妙，位卑但赏厚。明朝顾炎武在其《日知录》中曾就　・５７・　潍坊学院学报　此评价说“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此以　小大相制，内外相维之意也。”即指监察官员位卑　则吝惜官位之念轻而敢于斗争，权重则行使职权　不受阻碍而易于完成任务，赏厚则立功心切而勇　于斗争，也正因如此，明朝监察官员都能不避权　贵，行其职权。他们成为最直接维护朝廷封建统治　利益的人物。　（四）监察体系谨严，监察机构亦受严密监督　虽然明代监察机构权大威重，并有相应的法律　法规保障其职权的行使，但是，监察机构与官员在　行使监察职权时，亦受到上级、相互之间和其它机　构的监督，从而形成了明代谨严的监察体系。《大明　会典・卷二零九》即对所有监察官员在“纪律”与“处　务”等方面作了多条规定。如“都察官及监察御史、　按察司官吏人等，不许于各衙门嘱托公事，违者如　常ＡＪＪｎ三等，有赃者，从重论。”明确规定严禁嘱托，　如若违犯，将比常人还要罪加三等惩罚等。　明代皇帝把都察院与六科分成两个互不统属　的监察机构，把都察院的正、副都御史、把六科给　事中之间的关系复杂化，特别是特务监察的出现，　目的就是把朝廷内外，包括监察官员本身在内的　所有官员都置于多重的严密控制之下，避免出现　权力真空，以利于强化皇权。　（五）明王朝在监察官员的选拔和任用上严格　而又慎重　明代既然对职司风纪的监察机构非常重视，　其在监察官员的选拔与任用上也是既严格又慎　重。如六科给事中，虽秩低为七品或从七品官，但　在任用上却很严格，按规定，一般是“在各衙门办　事进士及历俸二年以上行人、博士并推官、知县三　年满到部者。”方可选拔任用。　’　除有严格的选任、考课、签转制度规定外，对监　察官员本自亦有严格要求，如重视官员的“德望”、　“品德”，将廉洁奉公列为重要条件。因为“以法治　人，先高治其身，违法何以责人”，这是由监察工作　的特殊性质所决定的。其它诸如刚正不阿，富有学　识，熟谙法令，能表率官常，识达大体等等也都是选　・　５８　・　拔、任用监察官员的不二条件。由此，保证了监察官　员多由素质较高、学识渊博之士充当，他们较好地　行使监察职权，敢于匡正朝廷大事和皇帝的过失，　保证了监察机构职能的正常、有效的发挥。　综上所述，明代监察制度无论在组织机构、官　员的设置，还是职权范围等方面都在总结前代监　察制度的基础上，得到了进一步的完备、系统、严　密、规范。它一方面加强了对中央与地方各级机构　的全面监督，有利于社会秩序的相对安定；一方面　也直接参与并监控各级官吏的选拔、任用、考察等　方面，对整顿吏治，提高官员素质有重要作用。　但从本质上讲，明代监察制度是为了封建社　会高度集中的君主专制体制服务的，目的是为了　使国家的一切权力皆源于皇权，归结于皇权。由此　决定了监察机构是皇权的御用工具，监察官员是　皇帝的私人耳目。这一点在正史中亦不隐讳，《明　史》卷七十三・《职官二》即载：“都御史职专纠劾百　司，辨明冤枉，提督各道，为天子耳目。”物极必反，　极度的专制皇权势必使监察官成为皇权的附庸，　最终使明代监察机构仅有的一点独立言谏风格和　封还诏书等积极监督任用趋于衰微，伴随着不受　任何监督和制约的皇权走向腐败与灭亡。　然而不管怎样，对维护明王朝二百六十余年　统治起了不可磨灭作用的明朝监察制度其优劣成　效，对我们当代仍可资借鉴。　参考文献：　…（清）张廷玉，等．明史【Ｍ】．北京：中华书局，１９７４．　［２】大明会典【Ｍ］上海：上海古籍出版社，２００２．　［３】（清）顾炎武．日知录ｆＭ】．上海：上海古籍出版社，１９８４．　［４ｌ关之发，颜广文．明代政治制度研究【Ｍ】．北京：中国社会科学出　版社。１９９５．　［５】朱伟华，邱永明中国古代封建国家机构编制原则与立法Ｕｌｌ华　东师范大学学报（社会科学版），１９９８，（５）：９１—９４．　【６】昊琦，杨露春．明代地方监察体系与荒政　江西师范大学学报　（社会科学版），２００６，（６）：３０—３５，４１．　［７】丁玉翠．解读极端皇权专制下的明代监察制度　哈尔滨工业大　学学报（社会科学版），２００７，（４）：７７—８２．　责任编辑：徐隆彬