公路管理体制机制前瞻研究

关键词：公路 行业体制 管理 改革

公路行业是国民经济的基础性产业之一，研究建立一个科学、合理、高效的公路行业管理体制，不仅是公路事业健康发展的必要条件，也是推动公路基础设施建设发展的动力，还是当前公路行业改革的重要任务。

一、西方发达国家公路管理部门的设置及体制机制

根据公共产品理论分析，公路一般被视为准公共产品，公路的基本属性是社会公益性，公路事业的根本目的是服务和谐社会，任务就是要为经济社会的又好又快发展提供优质便利的基础交通条件，因此政府有义务履行好公路建设管理的职责。从公路物理属性看，公路只有互联成网才能发挥最大效能，因此它又具有整体性网络化的特征。公路的这些特征决定了公路管理模式和管理体制机制的特殊性。

纵观美、英、日等发达国家，其专业公路管理部门的设置及体制机制已相对成熟。 美国的公路按照功能可分为：州际公路、其他干线公路、高速公路联络线和普通地方公路，分别由联邦、州和地方三级管理。全美通车总里程6329782公里，归联邦政府管辖274153公里，占 4.3%；州管辖1297401公里，占 20.5%；其余由地方政府（市、县、镇）管辖4758228公里，占 75.2%；干线公路系统在公路运输中起主要作用，其里程约占公路总里程的11%，但承担总运量的72%；地方公路里程虽然占公路总里程的69%，但运量只占总运量的13%。美国联邦公路署代表交通部负责全国公路的规划、建设、养护、汽车运输等系列职能。联邦公路署在各州设有分部。各州设置相应机构，负责对公路项目的规划、设计、征地、环评、估算和签订合同。县、市公路管理职能根据各州规定而不尽相同。

日本的公路管理体系可分三级：中央层次是国土交通省领导的日本公路局；中间是都府道县级公路管理机构；基础是市町村级公路管理机构。

英国的公路管理体系也分三个层级：交通部、公路局、地方公路管理部门。交通部制定全国干线路网的总体规划、发展战略框架和投资计划；公路局管理全国干线公路网；全国划分为9个区，设立区公路局，负责区公路管理职能。 二、我国公路管理体制现状及问题分析

我国公路按行政等级可分为国道、省道、县道、乡道和村道，其中县、乡、村道统称为农村公路。 与大多数西方国家不同的是，我国现行公路管理体制是在原计划经济体制下，按“统一领导、分级管理”原则建立起来的，大体形成条条（行业垂管）、块块（地方为主）和条块结合三种管理模式。

广西作为条条管理的典型代表，对国省干线实行省、片区、县三级垂直管理，同时对地方所属公路部门进行行业指导。

江西、海南省是块块管理的典型代表，江西公路部门2002年将人、财、物整体下放到地方，原养路费等规费实行切块分成。实行块块管理最彻底的是海南省，1995年公路部门整体下放给地方，省一级撤销公路局机构建制。

三种模式各有利弊：条块结合模式的最大好处是兼顾行业和地方两个利益，能够调动行业和地方两个积极性；条条为主管理模式有利于行业政策目标的迅速贯彻执行；块块管理模式对于调动地方政府积极性有一定作用，但由于管理分属各地，路网统筹发展能力减弱、养护经费挪用情况普遍等问题也很突出。不论哪种模式，随我国政治经济领域各项改革的深入推进，对现行公路管理体制的影响也日渐深重：如以市场为取向的经济体制改革对脱胎于计划体制，集建、养、管于一体的公路管理体制的影响显而易见；政府机构改革、职能转变对

公路部门安全应急、公共服务能力提出更高要求；税费改革、财政资金省直达县对公路行业整体运转影响深刻。综合分析，目前公路行业管理体制机制还存在诸多需要改进的问题： 一是政事企不分导致部门职能模糊。目前各级公路管理机构，不仅具备公路管理的行政职能，还具有设计、施工、监理、养护等生产职能，虽经多年改革，这种长期历史形成的典型政事企合一的管理体制仍未有根本改变。行业管理计划色彩浓重，名义上已改制为企业的事业单位管理痕迹明显。

二是重建轻养，公路养护质量不高。重建轻养的问题由来已久，一直存在，原来是重公路建设轻养护工作，逐渐发展成为重建设养护工程，轻日常性养护。养护技术人员流失，养护手段、组织形式落后和公路养护质量长期在低水平徘徊。

三是养护机制僵化难以适应市场化要求。公路养护一直由公路管理部门代表政府直接参与生产和提供服务，各级具体公路养护生产单位一直被作为事业单位来进行设置和管理，而不将其认为是一种经济组织，市场化走得不远。公路养护领域封闭，竞争性不够，公路管理部门和养护生产单位之间主体关系不清。

四是机构臃肿人浮于事的情况严重。由于职能重叠混杂，机构臃肿与人浮于事就成为必然，各级管理机关人员多，基层一线人员少，一线养护职工年龄偏大、临时就业者占比多，年富力强专业对口人员少。因养护费用偏低，养路的钱用来养人成为常态。 五是公路管理相关法律法规不健全。《公路法》没有对公路管理工作的全部要素进行界定，有些具体条款规定表述欠准确，内容不够完善，操作实施性不强。同时公路管理各层级法律、规章、制度出台不成体系，甚至有矛盾的地方，目前公路行业法制体系建设距离完善还有较大差距。

三、关于我国公路管理体制的前瞻思考 （一）进一步明确公路部门职能定位

要明确公路部门作为政府行政执行机构的职能定位。公路管理部门通过分解职能，妥善做好政事分离、政企分离，其职能主要应该是宏观行业管理和协调，是政府的行政执行机构（交通主管部门主要是行政决策和行政监督），应当在交通主管部门的领导下，为专业的公路管理机构制定规则、框架、规范、标准，负责行业的宏观管理，而将具体生产职能交给市场，这也符合十八大后提出的政府购买公共服务的顶层设计。公路管理内容应该涵盖行业规划、建设养护、基础设施管理、路政、运营服务等等，其目的是确保路网布局合理、路况运行良好、出行平安畅通，为社会经济发展提供优质公路配套服务，充分发挥公路基础设施的经济效益和社会服务效益。 彻底进行事企分离改革，将建设、养护等生产职能与管理职能完全分离，原管理的施工企业、设计企业、监理企业、养护企业等生产性部门实行彻底剥离改制，公路部门转变为单纯的公共职能管理和服务机构，不再承担任何企业职能。 （二）进一步理顺行政管理关系

主要是逐步理顺中央、省、市、县公路管理机构的行政管理关系。公路行业管理具有的一些自身特性，如社会公益性、跨区域性等，决定了对公路网尤其是干线公路网的管理，应该有一个跨行政区域架构的、具有较强全面调控能力的公路管理体系。在中央和省级层面，要强化参国、省道的管理职责，其中交通运输部公路局要全面负起国家高速、普通国道干线公路建设管理责任（具体形式可由国家公路局直管，也可委托省级公路管理机构管理），负责行业相关政策、标准、条例、项目审批等颁布和监督实施。省级采取一省一厅一局的模式，在交通运输厅下设立省级公路管理机构，负责全省范围公路管理工作，按照“固定模式、统一管理”的原则，逐步建立起干线公路网（主要指国省路网）纵向垂管的三级（省、市或片区、县）公路管理体制。各级公路管理机构为行政机构，负有公路行政管理职能，在县级机构可下设事业性质的公路应急中心、公路养护站（单独或合并设立），应急中心（养护站）不承担具体建设任务，只承担日常监督管理职责，相应配备少量事业编制管理人员，具体养护

生产交由市场完成。

农村公路的管理完全下放由地方独立负责，具体管理形式由地方根据情况自行确定，行业补助资金切块通过转移支付到地方，纳入地方财政预算，日常公路运营管理由地方负责组织实施，国家及省交通公路管理部门只负责行业指导。 （三）加快推进管养分离改革

按照“事企分开、管养分离”的原则，将所有养护生产性职能部门实行完全的市场化，公路部门现有的养护公司、养护站等生产性机构全部融入市场，理顺企业与公路管理部门行政管理和资产权属关系。

（四）进一步推动落实和完善公路相关法律法规 “依法治路”，是完善公路法制建设的根本。公路管理机构设置和管理权限，必须在法律层面明确和规范。尽快建立健全公路法规体系，公路法规体系须逐步覆盖全行业的政策、规划、建设、养护、路政、收费以及高速公路的营运等各个方面。