第２期 于华江等：我国农村宅基地管理调查分析 ・１５７・ 或者按规定办理批准手续。调查发现，在一些地区，宅基地村级决定报批程序中，由于村干部或某 些申请用地村民的暗箱操作，未经村民大会或村民委员会讨论决定，由村干部放线定宅的现象较为 普遍（表３）。 ２．乡（镇）、县土地管理机关宅基地申请收费名目不一 调查显示，一些地方的农民申请宅基地时，乡 （镇）、县土地管理机关存在不同程度的收费现象，收 费名目不一，有土地规划费、土地使用费、申请手续 费、工本费等种类，收费数额也差异很大，从几十元 到上千元，甚至几万元不等。通过对陕西、山东、四 川、黑龙江４省邵分地区的Ｉ司卷统计，分析结果见表４。 表３宅基地村级决定报批情况 此外，由于收费依据和标准的不同，同一个村的村民表４陕鲁、Ｊ『Ｉ、黑４省申请宅基地收费情况 申请宅基地，收费也不尽相同。比如河南Ｎ市Ｘ乡ｚ村—— ——— — 、差异就很大：有的收费较少，只交使用证的费用（２４０ 元）；有的收费较高，其中包括耕地占用费等（７ ０００元以 鲁（— ｓ市Ｆ乡） ■—— 一 ８ｏ Ｈ市ｘ乡） 土地使用证费 上）。根据进一步的访谈，我们了解到，基层土地管理部 川（土地规划费 土地占用费 ６００ １ ００ｏ以上 门对农村宅基地违规收费现象依然存在，且收费所得多 黑（十乡镇财政，成为乡镇财政的重要禾塬，用十兵工作人—Ｇ县Ｄ村） — 员的工资及日常杂用开支。 ３．乡（镇 、县土地管理部门审批权与宅基地．取得情况 我国法律规定，占用原有宅基地、村内空地等非耕 地的申请，一般报乡（镇）一级人民政府审核批准；占用 耕地的，由乡（镇）人民政府审核后，经县级人民政府土 地管理部门审查同意，报县人民政府批准。因此，乡 表５农民申请宅基地获批情况 （镇）、县土地管理部门对宅基地有很大的审批权限。 调查显示，由于土地管理部门工作人员超越职权、滥用 注：有效问卷３５１份。 职权、违反法定程序、徇私妄断，使农民在已经过村级审核通过的情况下，申请宅基地获批的结果受 到影响（表５）。 ４．国土所审批“三到场”执行情况 根据２００４年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，在宅基地审批程序中，乡（镇）国土 资源所要做到“三到场”：１）受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符 合规划等；２）宅基地依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；３）村民住宅建成后，要到实地检查是否 按照批准的面积和要求使用土地。但调查数据显示，一些地方的乡（镇）国土资源所“三到场”的执 行情况存在不同程度的问题。其中没有对申请人、被申请土地进行实地审查的比例占到调查总数 的３６％，没有实地丈量土地的比倒占到调查总数的２３％（表６、７）。 表６对申请人、被申请土地的实地审查情况 表７实地丈量土地情况 （四）宅基地使用权证发放 调查显示，对于获批的宅基地，土地管理机关没有发放或没有及时发放宅基地使用权证的情况 普遍存在（表８）。 维普资讯 http://www.cqvip.com 中国农业大学学报（社会科学版） ２００８钲 造成无证的原因见表９，其他包括丢失未补办、因领证要缴费所以未领等情况（表９）。 表８宅基地使用权证发放情况 表９无宅基地使用权证的原因 调查人数及比例 有证 无证 总计 人数 ３１３ ４６ ３５９ 比例／％ ８７ １３ １００ 二、宅基地使用及管理现状 农村村民依法取得宅基地后如何使用，不仅关系到农民的切身利益，而且事关国家对土地的合 理规划及利用。根据调查数据，我国一些地方宅基地使用及管理的现状不容乐观。 （一）宅基地占用土地情况 我国《土地管理法》第六十二条第二款规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体 规划，并尽量使用厦有的宅基地和村内空地。”调查发现，各地宅基地占地情况较为复杂，村民建房 占用的宅基地除老宅基地和村内空地之外，占用耕地、荒地和自留地等其他类型土地的现象也十分 普遍（表１０）。这一情况表明，农民宅基地建房占地比较随意。 表１Ｏ宅基地占地类型 注：因为村内宅基地占地形式并非唯一，所以此题为多选，故总答案数超过总Ｉ司卷份数，表１２、１３ ｌ司表１０。 （二）房屋建造规划情况 党的十六届五中全会做出了建设社会主义新农村的重大战略决策，新农村建设的一项重要内 容就是“村容整洁”。要实现这一目标，必须促进农民科学、合理、有规划地建房。调查数据显示，除 北京、浙江等一些经济发达地区的农村是由村里统一规划建造村民住宅之外，其他地区基本都是农 民根据自己意愿建房，接近调查总人数的２０％（表１１）。其中，对于房屋的样式，有２３％的人希望 是公寓楼，７７％的人希望是独门独院的平房或楼房。缺乏对农民建造房屋的规划和引导失职是宅 基地管理面临的重要问题。 表１１农民建房规划情况 （三）违法违规使用宅基地情况 宅基地属于农村建设用地。为保护土地资源，我国法律对包括宅基地在内的农村建设用地进 行了规制。调查数据显示，各地农民使用宅基地时，均有不同程度的违法违规用地现象，主要表现 为村内存在一户多宅、超标建房、沿公 表１２宅基地违法违规使用情况 路建房等不合理方式建房的情况，其 中一户多宅占调查总数的３９％（表 １２）。调查还发现，宅基地建房挤占道 路、任意扩建院墙的现象也比较普遍， 维普资讯 http://www.cqvip.com 第２期 于华江等：我国农村宅基地管理调查分析 ・１５９・ 由此引发的纠纷也不在少数。 表１３一户多宅的原因 造成农村一户多宅的原因又包括继 承、自家私建、买卖别人房屋和其他（如二 次申请再建等）（表１３）。 （四）宅基地转让情况 我国《土地管理法》第六十二条规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地，不予批准”。 第六十三条规定“农民集体所有的土地使用权不得转让或者出租用于非农业建设。”在我国，宅基地 使用权具有一定的社会福利性质，从根本上说，是依据村集体成员权而无偿分配给村民的，是农民 的基本生活居住条件、最终维护农村社会秩序的稳定的保障，因此，我国法律并不允许宅基地使用 权的自由转让。但调查表明，目前城镇居民在农村购买房屋或者购买宅基地建住宅的情况较为常 见，成为农民宅基地使用权非法转让的主要渠道之 一表１４城镇居民在村里购买宅基地情况 调查人数及比例 有很多人数 ３５ （表１４）；而且，这种情况随地区经济状况而变化， 有一些１１５ 没有合计 经济越发达且所在或相邻城市房价越高的地方，城 镇居民购买宅基地的就越多（比如北京郊区），而在 河南、甘肃等中西部地区的农村，则比较少见。 ２０９ ３５９ 比例／％ １Ｏ ３２ ５８ １００ 问卷还显示，对于是否应该允许宅基地买卖，５６％的农民认为，宅基地取得后就是自己的，当然 可以买卖；另有４４％的村民选择不能买卖，但也并非都是自己希望这样做，而是因为知道国家法律 不允许，所以才这样选择（表１５）。 选择允许买卖的，对于宅基地该卖给谁，看法不一（表１６）。而且实践中宅基地转让的原因也 十分复杂，有的为生活所迫，如看病、子女上学，有的则为经济利益所驱使。这表明宅基地转让存在 较为复杂的原因。 表１５是否允许宅基地买卖 表１６宅基地出售对象 （五）超标、闲置宅基地管理 对于超标和闲置的宅基地存在疏于管理的现象。调查数据显示，占调查总数４１％的乡村普遍 存在宅基地超标和闲置的情况，仅有２４％的村委会或村集体经济组织会对超标和闲置宅基地做出 相应处理，３５％不处理（表１７）。 表１７超标和闲置的宅基地的管理 ３５９份问卷中只有１８７份显示，房屋建好后有村委会或国土所检查建房及宅基地批准的面积 和要求，占被调查总数５２％；另有１７２份问卷显示无人检查，占被调查总数的４８％。 三、结论与建议 分析调查资料可以发现，目前我国农村宅基地管理主要存在以下问题： 维普资讯 http://www.cqvip.com 中国农业大学学报（社会科学版） ２００８正 （一）宅基地审批缺乏公示公告措施，农民对宅基地审批制度的知情程度较低 宅基地申请条件和审批程序是宅基地管理的重要内容。调查统计结果表明，与宅基地申请审 批相关的法律法规、国家政策及具体管理操作规则和流程在一些地区的乡村欠缺公告宣传措施，影 响农民对宅基地申请条件及审批程序的知情程度；农民对国家宅基地管理的基本法律法规和政策 缺乏了解，直接导致农民宅基地法律和政策意识的淡薄；对于如何依法行使权利认识模糊，对农村 宅基地管理中出现的不科学、不合理的做法，不能积极有效的回应，不利于有效监督和规范宅基地 审批行为，影响农村宅基地管理的综合效率和管理水平。 （二）宅基地使用权证发放亟待规范 宅基地使用权证是农村村民在集体土地上因建房需要向集体组织申请建房用地，经乡（镇）人 民政府同意报送县（市）人民政府批准后，向县（市）土地行政主管部门申请办理集体土地使用权登 记并由县（市）人民政府颁发的《集体土地使用证》。作为我国农村村民合法拥有房屋及其用地的权 利凭证，宅基地使用权证对于农民宅基地使用权的保护及规范管理具有重要意义。我国新颁布的 《物权法》进一步明确了宅基地的用益物权性质，但与《土地管理法》等法律法规一样，其对宅基地使 用权的登记发证程序仍未明确规定，各地实际做法也不一致。调查结果显示，一些地方存在不同程 度的宅基地使用权证发放滞后的情况，这一状况既不利于农民明晰产权，依法保护自己的宅基地使 用权，也不利于宅基地建档造册，进行规范管理，同时也是造成农村宅基地纠纷发生的潜在隐患。 （三）宅基地占地和房屋建造缺乏合理规划 从调查情况的分析中可以看到，由于一些地方的政府土地管理部门缺乏对农村住宅用地的科 学预测及合理规划，加之农民自身的散漫性，导致农村宅基地占地比较随便，甚至非法多占，不仅影 响土地的合理利用，也不利于有计划、有步骤地改变村容村貌。如何因地制宜、整合优化、节约土 地，引导农民科学合理建造房屋，提升农民的住宅水平，改善农村居住条件，成为宅基地管理必须面 对的问题。 （四）宅基地面积行政审批自由裁量权过大，不能有效规制土地使用 宅基地面积直接关系到土地的合理使用。土地资源的不可再生性，加之我国经济快速发展对 土地资源需求的加大，对宅基地面积的合理规制提出了严格要求。而我国关于宅基地的面积并未 制定国家统一的基本标准及幅度，宅基地面积规定的规范性存在立法层次较低的状况，各地确定可 取得宅基地面积的标准不一：有的以人均耕地面积为标准，有的以地形为标准；有的比较确定，有的 则规定一个较大的自由裁量范围。由审批机关灵活掌握，造成一些地方可获得的宅基地面积过大， 而一些地方用地紧张，农民占用宅基地面积大小不一，产生户户攀比、不占白不占的观念，导致对集 体土地的损害。在调查中我们还发现，各地原来规定的宅基地面积较大，而现在根据经济发展的需 要所做的调整却很难落到实处。同时，审批机关自由裁量权力较大，容易产生权力寻租，从而导致 宅基地分配的不均和土地的浪费。 （五）农村宅基地非法转让禁而不止 我国法律明文禁止农村宅基地转让，但在实践中宅基地买卖却有其存在的市场。其原因十分 复杂，其中监管不力是一重要原因。宅基地的非法转让，会导致农民对宅基地使用权的丧失，长远 来看，还可能导致农民流离失所。对此，农民缺乏必要认识，往往只看到眼前利益，因此政府和土地 管理部门严格执法及事后监督就很必要。 （六）农村基层组织宅基地审批管理能力有待提高 村级基层组织在宅基地管理中的重要地位表现在２个方面：一是根据《村民委员会组织法》第 十九条的规定，宅基地的使用方案，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。据此，各地 宅基地申请流程基本上都是：村民向村民委员会提出用地申请，村民委员会提交村民代表会议讨 论，表决通过后，公布符合申请的名单，并上报乡（镇）人民政府审核——县级土地管理部门审批。 维普资讯 http://www.cqvip.com 第２期 于华江等：我国农村宅基地管理调查分析 因此，在宅基地审批程序中，村基层组织的权力应受到村民代表会议的限制。但调查发现，很多地 方的宅基地管理村级民主程度较差，一些地方的村委会或村干部不经过村民会议，自己行使宅基地 报批决定权，村干部徇私现象不同程度的存在。宅基地村级民主决定报批程序的不合法是导致农 民权益受损，以及宅基地的违规取得的重要原因。另一方面，现行法律法规对村级基层组织在宅基 地管理中的权责缺乏明确界定，不利于对违法违规使用宅基地行为进行有效管理。此外，由于历史 及现实的种种原因，加之在农村精神文明建设中的法制教育宣传措施缺乏有效性和针对性，农民的 遵纪守法意识、资源环保意识较低。对于宅基地，能多占就多占；自己建房，想怎么建就怎么建。有 些地方的农民在选宅基地和建房时还要请“风水先生”等等，由此导致农民多占、超占、违法违规使 用和转让宅基地情况频繁发生。而村委会和村干部依法管理的责任不明确，对超标用地、乱建乱盖 等违法违规使用宅基地的，睁一只眼闭一只眼，放任不管不问，造成集体土地权益的损害。 （七）乡（镇）、县土地管理ｎ＝ｌ￣ｆ－Ｉ在宅基地管理中缺乏规划性和主动性，执法不严，违法不究，监 督不力 在我国宅基地使用权制度安排上，法律赋予乡（镇）县政府土地管理机关很大的权力。包括宅 基地的审批权，对宅基地使用的监管权等等。但是，调查中反映出来的问题是，现有的行政审批方 式有很多弊端。一些地方的土地管理机关缺乏对宅基地用地的合理规划，工作人员对申请人的资 格条件和所申请的地块欠缺必要审核和丈量，加上在此过程中的权力滥用和寻租，使一些不符合条 件的人取得宅基地使用权，而符合条件的人却拿不到宅基地；一些村内废旧的宅基地和空地得不到 有效利用，而批准申请人在耕地或自留地上建房。此外，在农民取得宅基地后，对于违法违规用地 的情况不检查，不处理，任其自由发展。政府土地管理部门的不作为或疏忽大意、徇私妄断是造成 土地的浪费和不合理利用的一个重要因素。此外，在宅基地审批的过程中，一些地方的土地管理部 门还存在不同程度的乱收费现象。 针对目前我国农村宅基地管理中存在的现实问题，笔者认为，应从以下方面着手解决： 首先，应当完善宅基地审查审批程序的公告宣传措施。在现阶段，为保护土地资源，合理使用 土地，对农村宅基地进行行政审查仍有必要，但农村基层组织及土地管理部门对其所掌握的行政权 力，应该规范行使。在宅基地审批制度中，应加强公开办事制度的贯彻执行，对申请人资格、申请条 件和程序、审批权限及范围的有关规定应完善相关公告措施，予以公示公开，让村民充分了解申请 条件和程序。 其次，必须完善基层土地管理部门的事后检查监督制度。在农民取得宅基地后，应对其使用情 况做好监督检查工作，对于违法用地的，要及时处理。司法审判机关对于宅基地引发的行政纠纷， 要本着平衡公共利益及保护农民权益、维持社会稳定、保护土地资源的基本原则来解决。同时，加 强宅基地使用权证发放，对于发放申请应及时审查，规范登记。切实维护农民宅基地使用权。 第三，加强宅基地用地的规划管理。一是应当在深入调研的基础上，由国家法律制定全国统一 的宅基地面积标准的确定原则及幅度，为各地科学合理地确定宅基地具体执行面积及占地标准提 供指导，切实保护土地资源；二是应当结合新农村建设及小城镇建设目标，做好村庄规划，科学规 划、合理布局，促进土地集约利用；三是在做好现有宅基地普查工作的基础上，加大对“空心村”、闲 置宅基地、空置宅基地、“一户多宅”现象的清理和处置ｕ］，按照物权法不动产登记制度的要求，建 立农村宅基地使用权强制登记制度＿２ ；四是加强农村法律法规宣传和精神文明建设，通过各种途 径和手段，提高农民的权利保护和遵纪守法意识，增强人民群众保护土地的责任感和历史使命感， 通过提高权利主体自身素质，在保障其宅基地使用权的实现的同时，教育农民依法使用宅基地，杜 绝违法行为的发生。 第四，应当加强村级基层组织民主建设，有效地对村干部进行土地管理知识及民主能力和素质 培训，明确宅基地管理中的权责，使最接近农民和集体土地的管理群体能充分发挥其积极作用，做 维普资讯 http://www.cqvip.com 中国农业大学学报（社会科学版） 好宅基地管理工作。 第五，要规范乡（镇）、县一级土地管理部门在宅基地审批及管理中的权利和职责，提供公开公 正的优质服务，切实履行依法管地、用地，保护土地的职责。加强对土地管理机关及其工作人员的 教育及监督，防止其滥用权力，从中寻租。建立巡回监督检查制度、执法监督制度和责任追究制度， 实行执法公示，公开接受社会监督，切实做好宅基地规划、审批、监督管理各个环节的工作，从而实 现保护农民的宅基地使用权和土地节约利用及村民住宅合理建设的目标。 ［参考文献］ ［１］ 苗清．关于农村宅基地集约利用的思考［Ｊ］．国土资源通讯，２００６（１）：４３ ［２］ 张奇．农村宅基地法律问题探析［Ｊ］．财贸研究，２００５（２）：１１６ Ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ ａｎｄ Ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ ｔｈｅ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｆ Ｒｕｒａｌ Ｒｅｓｉｄｅｎｔｉａｌ Ｌａｎｄ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ’—— ｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ Ｑｕｅｓｔｉｏｎｎａｉｒｅ ｆｒｏｍ Ｆａｒｍｅｒｓ ｉｎ Ｓｈａａｎｘｉ，Ｚｈｅｊｉａｎｇ，Ｈｅｎａｎ，ｅｔｃ Ｙｕ Ｈｕａｊｉａｎｇ Ｗａｎｇ Ｊｉｎ Ａｂｓｔｒａｃｔ Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ ａｎｄ ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ ｔｈｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｒｅｓｉｄｅｎｔｉｌａ ｌａｎｄ ｉｎ Ｃｈｉｎａ，ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｍａｋｅ ｔｈｅ ｂｅｓｔ ｕｓｅ ｏｆ ｔｈｅ ｌａｎｄ ａｎｄ ｍａｋｅ ｔｈｅ ｈｏｕｓｅｓ ｏｆ ｆａｒｍｅｒｓ ｂｕｉｌｔ ｍｏｒｅ ｒｅａｓｏｎａｂｌｙ，ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｓｅｅｋｓ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｏｆ ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ａｐｐｒｏｖａｌ ｐｒｏｃｅｓｓ ａｎｄ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｒｅｓｉｄｅｎｔｉｌａ ｌａｎｄ ｕｓｅ，ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ ｓｕｇｇｇｅｓｔｉｏｎｓ ｏｎ ｔｈｅ ａｐｐｒｏｖａｌ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｒｅｓｉｄｅｎｔｉａｌ，ｔｈｅ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｒｅｓｉｄｅｎｔｉａｌ ｌａｎｄ，ｅｎｈａｎｃｅ ｔｈｅ ｄｅｍｏｃｒａｔｉｃ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｐｒｉｍａｒｙ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ，ｓｔａｎｄａｒｄｉｚｅ ｔｈｅ ｄｕｔｉｅｓ ｏｆ ｔｈｅ ｌａｎｄ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ ｔｏｗｎｓｈｉｐ ａｎｄ ｃｏｕｎｔｙ ｄｕｒｉｎｇ ｔｈｅ ｍａｎａｇｅ— ｍｅｎｔ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｒｅｓｉｄｅｎｔｉａｌ ｌａｎｄ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ Ａｐｐｒｏｖａｌ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｒｅｓｉｄｅｎｔｉａｌ ｌａｎｄ；Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｒｅｓｉｄｅｎｔｉａｌ ｌａｎｄ ｕｓｅ；Ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ ａｎａｌｙｓｉｓ （责任编辑：连丽霞）
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