第２４卷第３期 天津职业技术师范大学学报 Ｖｏ１．２４ Ｎｏ．３ ２０１４年９月 ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＴＩＡＮＪＩＮ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ ＯＦ ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ ＡＮＤ ＥＤＵＣＡＴ１０Ｎ Ｓｅｐ．２０１４ 国内外空域管理体制比较研究 覃睿 ，史丽媛 ，王瑞 ，党亚茹。 （中国民航大学ａ．通用航空学院；ｂ．经济与管理学院；Ｃ．民航科教评估中心，天津３００３００） 摘 要：分析研究了美国、巴西和欧洲等航空大国的空域管理特点和管理方法，比较了我国航空空域管理的相关方 法和规章，指出我国空域管理体制存在的不足并提出了改进建议，旨在完善我国的空域管理体制，提高管理水平，促 进我国航空业的发展。 关键词：国内；国外；空域管理体制；对比研究 中图分类号：Ｖ３５５ 文献标识码：Ａ 文章编号：２０９５—０９２６（２０１４）０３—００６７—０４ Ｃｏｍｐａｒｉｓｏｎ ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ ａｉｒｓｐａｃｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ ａｔ ｈｏｍｅ ａｎｄ ａｂｒｏａｄ ａｂｏｕｔ Ｃｈｉｎａ Ｓ ｃｉｖｉｌ ａｖｉａｔｉｏｎ ＱＩＮ Ｒｕｉ ，ＳＨＩ Ｌｉ－ｙｕａｎ ，ＷＡＮＧ Ｒｕｉ ，ＤＡＮＧ Ｙａ—ｒｕ。 （ａ．Ｇｅｎｅｒａｌ Ａｖｉａｔｉｏｎ Ｃｏｌｌｅｇｅ；ｂ．Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ａｎｄ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｃｏｌｌｅｇｅｓ；ｃ．Ｃｉｖｉｌ Ａｖｉａｔｉｏｎ Ｓ＆Ｔ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｃｅｎｔｅｒ，Ｃｉｖｉｌ Ａｖｉａｔｉｏｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆＣｈｉｎａ，Ｔｉａｎｊｉｎ ３００３００，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ａｎａｌｙｚｅｓ ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ ａｎｄ ｍｅｔｈｏｄｓ ｏｆ ａｉｒｓｐａｃｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｎ ｔｈｅ Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ，Ｂｒａｚｉｌ ａｎｄ Ｅｕ— ｒｏｐｅ，ｃｏｍｐａｒｅｓ ｍｅｔｈｏｄｓ ａｎｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ ｏｆ ａｉｒｓｐａｃｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｂｒｏａｄ ｗｉｔｈ ｔｈａｔ ａｔ ｈｏｍｅ ａｎｄ ｐｏｉｎｔｓ ｏｕｔ ｔｈｅ ｄｅｆｅｃｔｓ ｏｆ ｔｈｅ ｄｏｍｅｓｔｉｃ ａｉｒｓｐａｃｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ，ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｏｕｒ ｎａｔｉｏｎａｌ ａｖｉａｔｉｏｎ ａｎｄ ｉｍｐｒｏｖｅ Ｃｈｉｎａ Ｓ ａｉｒｓｐａｃｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｓｔａｎｄａｒｄ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ ａｎｄ ｐｅｒｆｅｃｔｉｏｎ ｂｙ ｓｔｕｄｙｉｎｇ ｔｈｅ ｖａｌｕａｂｌｅ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｉｎ ｆｏｒｅｉｇｎ ａｉｒｓｐａｃｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｄｏｍｅｓｔｉｃ ａｎｄ ｆｏｒｅｉｇｎ；ａｉｒｓｐａｃｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ；ｃｏｍｐａｒｉｓｏｎ ｒｅｓｅａｒｃｈ 空域（Ａｉｒｓｐａｃｅ）是指地球表面以上可供飞机以及 也日渐突出【”。参照国际惯例、研究国际通用航空大国 的空域管理模式，汲取有价值、高效的管理方法，结合 我国空域管理的特殊性，不断改进和完善我国空域管 理体制，从而为不同的空域用户提供安全、有序的空 火箭、气球、滑翔机等航空器和浮空器飞行运行的三 维空气空间资源。因此，空域是一国领土与领海上方 的国家资源；空域以其所富含空气的载体功能而使人 类脱离地球表面、延展活动空间成为可能；对空域的 开发和利用，有利于促进国家经济社会的整体发展。 空域管理是指为维护国家安全，兼顾军民航的需要和 域使用服务。 按照国际民航组织对于各国空域管理实施的有 关规定，须遵循三大原则：①主权性原则，即空域管理 的主体是代表各国主权，神圣不得侵犯；②安全性原 则，即空域管理的本质是为了确保航空器在空中交通 中安全、有效的飞行，实现空中交通管道的高效运作； 公众利益，对空域资源进行保护、利用等任务进行调 查、组织、规划、协调、控制和干预等方面的活动。世界 各国都注重空域的保护及开发利用和管理，我国也不 例外。随着我国国民经济的快速发展，改革开放的力 度也在逐年深入，航空领域的发展呈现前所未有的蓬 勃景象，通用航空产业应运而生，且其需求与日俱增， ③经济性原则，即在空域交通安全运行的基础上，科 学、高效地对空域实施管理，从而保证航空器飞行时 间、路线的最优化，具有一定的经济效应［２１。本文通过 对于空域资源需求越来越大，因此，空域管理的问题 收稿日期：２０１４—０５—２０ 研究国际空域管理体制的先进管理模式和经验，对比 基金项目：科技部支撑计划项目（２０１１ＢＡＨ２４Ｂ１０）；中国民航大学中央高校基本业务经费项目（ＺＸＨ２０１２Ｌ００７） 作者简介：覃睿（１９７４一），男，副教授，硕士生导师，研究方向为创新创业管理、通用航空． ・６８・ 天津职业技术师范大学学报 第２４卷 研究我国空域管理体制现状和所遇到的问题，指出在 未来的发展中，我国空域管理体制发展可以借鉴的经 验和管理手段，通过提高管理水平，不断完善空域管 理体制，促进民航业的发展。 １国际空域管理模式 世界发达国家都非常重视空域资源的开发、管 理、利用策略。通常，国际空域资源管理主流模式有三 类：政府管理、军队管理、军队政府联合管理。但无论 哪种模式，协调军民航矛盾是空域管理的核心所在。 美国通过引人协调决策理念，在空域资源管理机构和 用户之间建立协同决策机制，建立当地政府和空域使 用者的协同合作，最大程度地满足航空飞行的需求， 同时实施空域资源开发战略，带动整个航空业的高速 发展；英国建立有效的军民协调和灵活使用空域的机 制，且管理部门对协调机制和程序进行常规评估，从 而保障了空域资源灵活、高效的利用；加拿大空域管 制服务隶属于政府职能，近年来通过商业化手段提高 了空域管理效能，将政府监管、企业实施控制协调有 效地结合起来，实现了加拿大空域管理系统的现代化 发展。 １．１美国空域管理模式 美国在１９５８年对空域实行立法管理，空域管理 权由国家立法局交给美国联邦航空管理局ＦＡＡ （ｆｅｄｅｒａｌ ａｖｉａｔｉｏｎ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ）负责。空域是国家资 源，属全民所有，国家有责任满足每个公民的航空需 要和进出空域的权力，保证军方和民用的需要。美国 的空域使用和航行管理服务对国内用户是免费的。 ＦＡＡ与美国军方有密切的协调，军方空域不使用时， 还给民航使用，通用航空机场多数没有塔台和空域管 制。美国ＦＡＡ有广泛权力监督民用航空飞行和军事飞 行，促进空中交通安全，有效地使用国家空域，发展并 经营一个民用和军用航空器共同使用的空中交通管 理系统嘲。 在美国，通用航空比商业航空有更大的灵活性， 通用航空可以安全地运营而不需要严格限制，在通用 航空航行管制方面，有很大一部分通用航空飞行是在 不提供管制服务的情况下飞行，其主要是为了方便通 用航空飞行，也是由于通用航空飞行高度低，缺乏管 制能力等因素决定。在非管制空域飞行，不需要申请 飞行计划，不需要与航行管制部门联系，有飞机自己 掌握安全间隔，在大城市主要机场之外，另设专供通 用航空飞机使用的机场（替代机场），以便解决较少由 于通用航空飞机使用主要机场可能出现的问题。 １．２巴西空域管理模式 在巴西，空军对国家空域进行管理，在空军下设 有一个部门，专门负责空域的使用和空中交通管制 等。全国空域类别与国际民航组织建议的标准完全一 致。在主要地区和城市使用雷达全部覆盖，雷达信号 供空防和全国航行管制共同使用，雷达信息全部联 网，并可对航空固定电信网ＡＦＴＮ（ａｅｒｏｎａｕｔｉｃａｌ ｉｆｘｅｄ ｔｅｌｅｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎ ｎｅｔｗｏｒｋ）信息和雷达信息进行综合 处理，既方便管制又可以起到空防识别的目的。在主 要繁 地区设立进近管制中心。机场中有一部分飞行 量不大的机场不设塔台，没有空地联络的收发讯息设施。 在特定区域如非管制区飞行采用目视飞行规则，不提 交飞行计划，不事先申请，如需要进人管制空域，在飞 进管制区域前与管制部门联系，通常可以获得批准。 １．３欧洲国家空域管理模式 英国和俄罗斯的空域管理模式都经历了依附于 空军，统一于空军，到逐渐发展，脱离空军，形成军民 航各自分管、相互协作的过程。法国空域管理由空域 委员会统一管理。英、俄两国采取军民航分管，并成立 协调机构对军民航矛盾进行协调，即通过各自设立的 空中交通管理机构依据法律和制度实施统一协调。为 了求得更彻底的解决，欧洲各国都进一步将协调结构 改进为统筹机构，其作用不仅仅限于协调军民航矛 盾，而是要求其统筹双方的利益，站在国家整体高度 来处理空中交通问题ｆ４１。 ２０世纪８０年代中期，国际上“天空开放”浪潮促 进了欧洲空中交通管制的一体化【５］。１９８９年，欧洲成立 中央流量管理机构ＣＲＭＵ（ｃｅｎｔｒａｌ ｒａｐｉｄｓ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｕｔｉｌｉｔｉｅｓ），为欧洲民用航空委员会ＥＣＡＣ（ｅｕｒｏｐｅａｎ ｃｉｖｉｌ ａｖｉａｔｉｏｎ ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ）的所有成员提供空中交通流量管 制系统ＡＦＴＭ（ａｉｒ ｆｏｒｃｅ ｔｒａｉｎｉｎｇ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ）ｏ ２０００年，欧洲启动了“单一天空”倡议，其目的是减少 欧洲空域系统分割状况所带来的航班拥堵和延误，改 善航空运输安全，创造更多的空域容量，并提高欧洲 异步传输网络ＡＴＭ（ａｓｙｎｃｈｒｏｎｏｕｓ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｍｏｄｅ）的整 体效率。欧洲的“单一天空”计划所采取的许多行动 涉及空域的组织结构和使用问题，与国际民航组织 ＩＣＡ０（ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｃｉｖｉｌ ａｖｉａｔｉｏｎ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ）的框架保 持一致，主要组成部分为：建立欧洲高空飞行情报区 ＥＵＩＲ（ｅｕｒｏｐｅａｎ ｕｐｐｅｒ ｌｆｉｇｈｔ ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｒｅｇｉｏｎ）；建立智 能空域区块ＦＡＢｓ（ｆｕｎｃｔｉｏｎａｌ ａｉｒｓｐａｃｅ ｂｌｏｃｋｓ）。相应的 共同总原则为：建立关于灵活使用空域ＦＵＡ（ｆｌｅｘｉｂｌｅ ｕｓｅ ｏｆ ａｉｒｓｐａｃｅ）的规则；建立关于空域分类的规则；建 第３期 覃睿，等：国内外空域管理体制比较研究 ・６９・ 立关于空域设计（航路和扇区设计）的规则；建立关于 空中交通流量管理的规则。２００６年５月，欧盟委员会 通过了《空域分类条例》。其中，引进了１ ９５０英尺以上 空域的共同分类和进人这个空域的明确规定，标志着 向单一天空跨出了重要一步。该条例与《欧盟航空管 制员许可证指示》和使航空管理制度现代化的ＳＥＳＡＳ 计划，标示着欧洲加强洲航空安全和欧洲航空管理超 越国界进入一个新的阶段。 ２我国空域管理模式 我国空域资源管理决策的主体是国务院、中央军 委空中交通管制委员会（简称“国家空管委”），属于最 高议事决策机构。国家空管委代表国家对全国空域和 空中交通管制实施领导工作。空管委下设办公室，负 责国家空域的总体规划和空中交通管理的组织与协 调的日常事务。但空管委没有真正运行机构存在，而 是将职责和权利分配到空军、海军和民航局等下属机 构，由这些单位具体履行管辖范围内的职责。近十年 来，我国民航管理部门已将通用航空业作为民航发展 重点，国家也不断推进与航空业发展最密切相关的空 域管理改革。目前，指导全国空中交通管制的法规为 《中华人民共和国飞行基本规则（２０００）｝（以下简称 《规则》）。《规则》对我国空域管理做了全面的规定，包 括空域的制定、划分和综合利用等［６１。 我国民航使用空域范围是由国家空管委划设的 空中领域。民航使用的空域是由中国民用航空局空中 交通管理局（以下简称“民航空管局”）实施调配和管 理的，具体包括提供空中交通服务以及通信、导航、监 视、航空气象、航行情报等工作。我国民航空管系统行 业管理体制为民航局空管局、地区空管局、空管分局 （站）三级管理；其运行组织形式基本是区域管制、进 近管制、机场管制为主线的三级空中交通服务体系。 民航空管局为总署管理机构，管理七大地区（华东、华 北、东北、中南、西南、西北、新疆）空管局及其下属的 民航各空管单位，其中驻省会城市（直辖市）民航空管 单位简称空中交通管理分局，其余民航空管单位均简 称为空中交通管理站。 ３国外对比研究 相较国外民航大国的空域管理体制而言，对比发 现我国的空域管理主要存在以下不足。 （１）灵活度不够。国外发达国家对于空域的管制 相对于国内而言是比较松的。在美国空域的使用时免 费的，并且通用航空可以安全地运营而不需要严格 限制。 （２）我国任何通用航空的飞行计划都要提交申 请，无形中限制了通用航空器的使用范围。在国外特殊 空域中可以不提交飞行计划，不事先申请，这样就加大 了通用航空器的使用。 （３）技术不够先进。欧洲启动了“单一天空”倡议， 减少欧洲空域系统分割状况所带来的航班拥堵和延 误，改善航空运输安全，创造更多的空域容量，这些办 法的措施，实现了更多飞行器上空使用的自由性同。 分析研究我国空域管理现状，可以概括为以下 特点： （１）国家主导。我国空域使用是由国家空管委来 统一领导。 （２）空军管制。中华人民共和国境内的空中交通 管制工作的组织与实施由空军来完成。 （３）军民协同。军民航的服务部门按照分工向责 任范围的航空器提供空中交通服务。 随着我国航空事业的快速发展，我国在发展过程 中不断地对空域进行调整优化，但是在空域管理体制 上存在一些问题和急需改进的方面，尤其是国内空域 发展的现状与我国民航需求增长态势不符。在分析自 身优劣势的同时，可以适当借鉴和汲取国际上具有重 要影响的国家空管组织的先进经验，构建并完善适应 我国发展的空中交通管理体制和运行机制。 ４完善措施 经过对比分析研究，提出以下几点完善我国空中 交通管理体制的措施。 （１）系统地进行空域管理体制的改革。要实现对 空域资源最大化的利用，最关键的问题之一是要对空 域管理体制进行调整和改革，目的是为了满足国家民 航业日益增长的运输需求，空域资源的主要用户即民 用航空、军用航空和通用航空，所以需要建立适应航 空运输、通用航空产业和军事航空协同发展的空域管 理体制；同时，改革期间，应该参考国际惯例、借鉴先 进经验，结合我国民航业的特殊性推进空域管理体制 调整和改革的进程。 （２）科学划设我国空域类别。空域的划设与调整 要综合考虑国家安全、飞行需要、飞行管制能力，以及 通讯、导航、雷达设施建设、机场布局、环境保护等因 素，并按照国家有关规定履行审批、备案手续。 ・７０・ 天津职业技术师范大学学报 第２４卷 （３）灵活使用空域，提高效率。借鉴国际经验，建 立适应航空运输、通用航空产业和军事航空之间协同 发展的空域管理体制。 （４）整合高空管制区，实现空域管制区的整体规 划运行。目前，我国高空管制一共有１９个高空管制 区，但最终目标是实现中华人民共和国高空管制一共 ８个管制区，大的区管中心的建成意味着减少空域的 支离破碎的状况，可以进一步提高空中交通服务的效 率，减少在体制上、机制上、单位上的障碍。 （５）深化低空空域改革。低空空域改革，除了空域 开放以外，还应该协调理论研究体系、空域管理体系 和服务保障体系之间的关系，逐步形成系统的符合我 国空域管理特殊情况的组织模式、制度安排和运作方 式，并且加强对于未开发空域和航道的开发力度、规 划设计，有效提高空域资源的使用率。 （６）应用国内外先进的技术设备。例如，目前基于 性能导航ＰＢＮ（ｐｅｒｓｏｎａｌ ｂａｓｅｄ ｎａｖｉｇａｔｉｏｎ）技术在民航 领域的应用逐渐得到重视，结合我国空域管理的特殊 性，实现ＰＢＮ是非常重要的ｌ ８ｌ，我国民用航空可以使用 的空域资源非常有限，且受到军方的严格管制，如果 这类技术可以实现更高精度的导航，可以帮助我国空 域管理在更狭小的空域范围内实现安全有效运行。 （７）建立协调机制。如何处理军用航空和民用航 空之间的空中交通服务协调问题和如何处理协调那 些可能危及民用航空器的空中活动问题是建立协调 机制的核心所在。协调过程要立足本国国情，根据不 同的协调任务采取最合理的解决办法。 ５结束语 通过分析研究美国、巴西和欧洲等航空大国的空 域管理特点，借鉴其有效、科学的空域管理方法，并结 合我国实际，提出了我国空域管理体制的改进措施， 旨在提高我国空域管理水平，对我国航空业的发展起 到一定的促进作用。 参考文献： ［１］丰宗旭，高文明．空域特性及空域管理［Ｊ］．空中交通管理， ２００２（５）：１１—１３． 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