从“城中村”的改造看城市化发展道路

维普资讯 http://www.cqvip.com 。杭州研究　２００６年第２期　专家论坛。　从“城中村＂的改造　浙江大学地方政府与社会治理研究中心教授冯钢　“城中村”是中国城市化进程中一个颇具特色　快了小城镇发展的步伐。１９８３年起，在小城镇发展　的现象。对于“城中村”的改造，在地方政府、民间和　学术界都有着许多不同看法。大体上说，地方政府　一的基础上实行县改市政策；城市数从１９７８年的１９３　个增至１９９１年的４７９个；城市人口比重升至　２６．４％。１９８４—１９８８年，乡镇企业平均每年转移农村　劳力高达１０８４万人①。尤其值得注意的是有９１％的　所谓“乡镇企业”实际上是村办企业，但却为乡镇建　般都倾向于彻底“撒村建居”，即把已经划人城市　发展规划之中的原村落组织改建为城市街道一居　委会组织或社区居委会，而将原村集体经济从新建　社区中完全剥离出去，并按现代企业制度改造那些　“村办企业”。而民间，特别是“城中村”居民本身则　对政府观点抱有抵触的态度，在“城中村”实际的改　造过程中，这种抵触情绪更为明显。学术界根据不　同的理论依据对此看法也不尽一致。由于“城中村”　现象几乎完全是“中国特色”，因此，本文试图通过　设提供了财源和理由。１９８４年，国家降低设镇标准　和放宽户籍管理限制，乡改镇的步伐随之加快。建　制镇１９８３年底为２９６８个，１９９１年突破１万个。虽　然乡改镇和县改市本身并不是人口城市化的实质　进程，但却为推进城市化创造了部分条件。　２０世纪９０年代基本还是延续了城镇化发展政　策。１９９０年４月１日开始实施的《城市规划法》中，　提出“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和　小城市”的方针。县改市在１９９２—１９９４年形成高　峰，直至１９９７年城市数量型增长完成了一个周期。　建制镇的数量也在１９９９年越过１９７５６个的峰值出　现回调趋势。１９９０—１９９６年底，城市数由４６７个增　至６６６个，城市人口比重升至２９％。到１９９９年底城　市数稳定在６６８个，城市人口比重达到了３０．９％。然　而，这时候小城镇发展的“瓶胫”开始显现：由于小　结合我国的城市化发展特点来对此进行分析，谈些　自己的看法，以供大家讨论。　二：　两个方向发展：　竺　改革开放以来，我国的“城市化”进程大体沿着　第一个方向是乡镇企业和小城镇的发展。１９８０　年，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，制　定出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发　展小城市”的方针，我国进入推进城市化的阶段。２０　城镇的经济动力不足，缺乏吸纳容量，成长性明显　不强，到１９９６年末，全国农村建制镇平均人口仅　４５２０人，平均非农业人口２０７２人。　世纪８０年代，乡镇企业的崛起按照“离土不离乡”　的原则，不仅吸纳了约１亿的农村劳力，同时，也加　第二个方向是“十五”期间出现的中等城市的　目　杭州研究２００６’・６　维普资讯 http://www.cqvip.com 发展。为解决日益严重的内需发展不足问题，缓解　城乡和区域间日益扩大的差距问题，“十五”　（２ＯＯｌ一２００５年）时期，中国政府实施了加快城市化　发展的战略。５年来城市因行政区划调整，城镇数　量减少，城镇规模和质量有所提高。特别是县级市　（大多是小城市）减少了２６座，基本变成中等城市　的市辖区。市辖区数量大幅增加，２００４年达到８５２　个。小城镇由于乡镇合并，减少５２１个，２００４年总数　为１９１７１个，规模和质量均有所提高②。　“十五”期间城乡新增就业和转移农业劳动力　平均每年达到４ＯＯＯ万人的目标基本达到，城镇化　水平由２０００年的３６．２％，提高到２００４的４１．７６％。　城镇地区作为国民经济增长的主导地位和作用更　加明显。总体上看，一方面，中国加快城镇化战略取　得了很大的成绩，另一方面由于城镇化进程的复杂　性、艰巨性和特殊性，中国城市化在农村土地征用、　城镇建设拆迁、流动人口落户等方面出现了一些比　较突出的问题。其中，“城中村”是一个非常典型的　现象。　二　～　“城中村”的产生是我国城市化发展中上述两　个进程的汇合。一方面，在乡镇企业，尤其实际是村　办企业发展过程中，一些村庄通过自身的非农化努　力，特别是一些所谓“新集体主义”发展积聚了相当　的集体资产，成为村落共同体得以在市场经济环境　下保持和发展的经济基础。“村”不仅在社会组织、　权力结构、情感归属和生活方式等意义上成为一个　名符其实的自治实体，而且在一定程度上以它自身　特有的属性，溶人到了市场经济的大环境之中。另　一方面，随着中等城市的发展，小城镇和县级市不　断划人城市成为其下辖区，这些“村”并未因为行政　上的“撤村建居”而改变其原先的运行机制；以集体　经济为基础的村落自治形式与其所属地理的城市　现有组织方式之间产生了明显的矛盾，特别是村落　依赖土地形成的低成本民居和集贸市场摊位的物　业出租经济，集中聚集了大量的外来流动人口，成　为城市管理的一大“结症”。　在城市化过程中，由于城市扩张而在建制上要　求“拆村建居”，这实际上为“城中村”作为城市社会　组织发展打开了前景。显然，“城市化”绝非仅是一　个简单的城市扩张和规划问题。从经济上看，纳入　城市以后，原先村落的集体资产以及原村落内非农　经济如何处置？在企业发展原则与社区发展原则相　背的情况下，原村落集体经济组织将根据怎样的原　则移植到转制以后的城市社区？转制后的社区与原　村落集体经济组织的关系如何解决等问题，直接关　系着当地“拆村建居”后社区成员的利益。而这一切　是不能单靠政府的一纸“城市化规划”所能规划出　来的。在现今多数城市社区发展并不十分景气的情　况下，拥有一定集体资产的村落社区是否更能保障　社区成员的利益？今后社区发展的动力究竟是来自　政府的推动还是来自由各种社会组织构成的社会　力量？转制后的社区如何才能寻求到适合自身发展　的有效机制？这些问题的答案，都只有在城市发展　的实践之中才能找到。　、杭州市的一个“城中村”案例：　Ｄ社区的实践　Ｄ社区地处杭州下城区东新街道（原石桥镇）③。　１９８３年为解决农民就业，增加集体副业收入及农用　肥料等问题，由本村生产队组织，凭着几万元的贷　款和几间草屋办起了集体养殖场。随着集体养殖场　积累了一定资金，生产队又在村社区内逐步办起了　一系列草根工业。经过十几年的发展，Ｄ村成为杭　州首个“亿元村”。１９９４年股份制等改造之后，成立　了浙江Ｄ工贸集团公司，成为一个集农、工、贸一体　的集团公司，占地面积１．３平方公里，下属有杭州灯　塔养殖总场、杭州灯塔防火材料有限公司、杭州升　佳木业有限公司、杭州金富非织造布有限公司、杭　州金英塑料有限公司和杭州灯塔电器设备厂等多　家生产企业，１９９７年晋升为国家级集团公司。目前，　集团公司下属的多家生产企业成为省市重点骨干　企业，Ｄ村也成为科技星火示范村。２００１年集团公　司完成工业产值４．２亿元，已形成以工业为重点的　集团公司。下属的养殖场为浙江省生猪生产基地，　杭州市重点“菜篮子工程”，占地面积８００多亩，拥　有固定资产２．５亿元，为目前全亚洲最大的全自动　化、集约化养殖基地。上世纪８Ｏ年代初村里唯一一　家只有十几个人的农机维修金属加工厂，也成长为　防火材料总厂。１９９９年杭州启动第一批“撤村建居”　工程，Ｄ村于２００３年正式撤销行政村建制成立Ｄ　社区。现有农居３５０户，单位宿舍８４户，合计住宅　面积１２．２万平方米；村级经济兴办企业２８家，厂房　面积１　１．２万平方米，总计拆除房屋面积２３．４万平　方米。为保证集体经济继续发展，以及集体经济所　属社区内合法村民能继续享有集体收益，撤村建居　后成立了由原村集体、村经济合作社改制组建而成　的具有独立法人资格的经济合作社，当地居民习惯　维普资讯 http://www.cqvip.com 简称“经合社”。　由于城市发展建设用地的需要，Ｄ村的城市化　也像其他众多农村城市化一样，在一夜间实现了由　农村居民到城市居民、由村落到城市社区的转变。Ｄ　社区“撤村建居”改造过程包括：行政村建制撤销、　居委会挂牌；社区内３５０户居民农转非；建设农转　居多层公寓；集体资产量化；房产证发放；土地测　绘；农转非居民社会保障、劳动力安置等具体工作。　正是在这些具体的改造进程中，一个完全不同与现　有城市社区的“另类”社区产生了。　首先，“城中村”作为一个自然形成的社会关系　网络组织，是不可能仅仅因改制成为“居民委员会”　而发生任何断裂。因此，尽管建制上已经“拆村建　居”，但原先的“村落”依然存活于“居委会”的名称　之下；只是由于“城中村”的“村”在城市行政组织中　已经不复存在，因而只能被视为是“自然形成的社　会民间组织”。作为从农村社区转换而来的城市社　区，Ｄ社区事实上是过去形成的“熟人社会”的延　续，因此，明显具有一般城市社区所不具备的社区　自治性质。由于享有集体收益带来的各种福利分　配，共同体成员与外来务工人员和当地拥有商品房　的外来居民有着明显相区别。在其利益共同体内有　着严格的身份认同，利益联盟内的成员会积极主动　地关心改制后集体企业的盈利情况、每年节余、股　东代表是否维护股东利益等问题。由于社区建设费　用主要由经合社承担，社区公共建设仍属于集体收　益的再分配，为了维护集体资产和社区的共同利　益，其合法成员间有着相对一致的价值取向和行动　逻辑——集体意识。Ｄ社区成员在撤村建居的过程　中首先面临如何保护既有利益。住宅面积标准怎样　确定、搬入多层农居后怎样维持基本生活（现大多　数居民靠借债建房，以出租房屋收入还债和维持家　庭基本生活）、集体企业拆除后，原先大多数就职于　企业的村民面临失业。原集体经济赖以生存的土地　资源失去后，企业发展成本增加等许多现实问题也　将显现。此时社区成员要争取和维护自身权利，就　必须有自己的利益组织化机构。因此，Ｄ社区重组　了原村经济合作社，使其进一步成为共同利益的载　体。通过股权分配，再次强化了社区组织在“理性驱　动下的利益关联”。共同体也逐步完善为社区成员　的利益的保护体，有效降低了村民在城市化进程中　可能遭遇的风险。　其次，由于原有的集体经济并没有因为“拆村　建居”而消失，因此，“城中村”作为一个社区共同体　■　杭州研究２００６・６　仍然拥有自己独特的经济基础。虽然这种经济基础　源于以前法定的农村“集体组织”，但当村落的“准　行政”的合法性失去之后，原先的“集体经济”也就　自然而然地获得了民间经济的性质，并成为“城中　村”共同利益的基础。Ｄ社区组织实际是由社区居　委会和经合社组成。经合社负责管理集体资产及企　业经营，对外称集团公司。改造后社区内所有集体土　地及宅基地在集体征地后归为国有，土地必须经立　项规划及规划局控规。另外，在规划范围之内的土　地除用于安置本村的农民，其余部分必须拍卖，资　金相应回笼到城中村改造项目中。因为征用土地的　资金都属于集体资产，集体将这一部分资金投入到　发展三产。主要是建设宾馆、商业网点、服务项目。　（并计划用两个亿建造产权属集体所有的公寓用于　出租。）由于社区内不能再发展工业，原有升佳木业　在余杭仓前购置土地继续发展；金富非织造布公司　迁往塘栖西北一带；丁桥的养殖总场也因环保问题　将搬到德清、长兴。原社区内合法成员除享有集体　产权股份外，还享有一系列福利待遇：养老保险（经　合社出资比例去年是Ｇ％，今年比去年增加ｕ％）、　独身子女费、原集体经济内职工退休金、医疗费用　报销、社区内的闭路电视费用等项目。　第三，“城中村”目前为维持其原有“集体经济”　而组成的“经合社”等组织机构事实上已经成为与　官方“居委会”合作的民间组织常设机构，并在“城　中村”拥有相当的实际权力。这些机构的领导通常　都是由原村办企业的领导担任，但一般都不在目前　城市社会事务管理系统中担任实职。他们的职务既　不是由官方任命，更不会由官方撤消，原则上是由　村民自己推选的。在正式开始“撤村建居”前，Ｄ村　就组建了具有独立法人资格的经济合作社，并由股　东代表大会、董事会、监事会等机构组成监管组织。　“经合社”承担了股份制改革的具体操作，除集体股　外，“经合社”首先在社区成员股东资格的鉴定上维　护了原集体经济所属成员对集体资产的享有权。　“经合社”等组织机构的主要任务是承担“城中村”　社会事务管理职能，但在现行的城市管理系统中，　社会事务管理职能应该是由街道一居民委员会承　担的。由于政府对城市基层社会管理的投入有限，　因此，在“僧多粥少”的情况下，基层政府就把有限　投入优先给予非“城中村”社区。由于“城中村”的社　会事务管理成本无法由政府公共财政支付，理应与　其他城市社区一样享受社区建设费用由政府承担　的“同城待遇”也没能实现，所以“经合社”事实上承　维普资讯 http://www.cqvip.com 担本应由政府承担的公共事务管理职能。譬如，现　行社区工作人员工资、办公费用、工作经费等都由　经合社承担。社区党委（总支）和社区一般工作人员　的基本养老、生育、工伤、医疗、失业等五大保障资　金均由经合社承担。甚至像社区道路维修、垃圾处　理等基本市政项目支出，也须由经合社来承担。但　是，正是因为有了社区集体资产的保障，社区及经　合社领导基于社区成员利益及公共利益在基层政　府面前完全承担起了共同体利益代言人的角色，社　区与政府的利益协商和对话也有了现实的可能性。　ｒｌ—．｜●三、———“城中村’　．　’改造的方向　．一　——．．．．———，　一　～　一————一…　“城市化”从本质上说是人口的城市化。从表面　上看，这种人口的城市化似乎就表现为居民的非农　化，或者更进一步说，是人口从第一产业向二、三产　业的转移。然而，这仅仅只是一种表面现象，城市化　的实质，是人口摆脱了农业生产条件下的那种建立　在血缘关系基础上的传统社会关系的束缚，从而在　现代生产条件下构建起适应二、三产业需要的非血　缘的次级社会关系。从这个意义上说，‘铖市化”的　发展，实际上就是一种社会组织方式的改造过程，　即要求原有农业生产条件下的传统社会组织方式　向建立现代公民社会及其组织形式转变。当然，随　着原先的农业人口进入城市，乡村的传统纽带对他　的束缚似乎是减弱了，这种“离乡背井”固然是城市　化的第一步。但是，正如英格尔斯当年曾断言的那　样，只有当一个人开始真正进入现代社会组织网　络，开始在现代产业部门中从事现代生产活动了，　所谓“人的现代化”才有可能真正开始，他才可能在　实际意义上真正摆脱传统的束缚。因为，现代产业　制度对劳动者的要求以及劳动者对现代产业的适　应能力都只有在这种现代社会组织条件下才有可　能真正体现出来。　在体制改革前的城市社区整合是由“单位制”　来实现的。在大政府、小社会的格局中，中国城市社　区的整合和控制，主要是指政府代表国家利益和意　志，根据国家所倡导的行为规范和价值取向影响、　制约和整合城市中的社会成员行为的社会过程和　机制。事实上，当时政府是通过一个个具体的单位　来规范和控制城市社会成员的行为并达到其城市　整合目的。改革之后，原先单位组织的社会功能逐　渐外移，政府行政也有意下放某些社会事务的管理　权，尤其是在“行政许可法”出台之后，政府部门原　有的部分权力必须交付于社会机构　但现实中既没　有相应的社会组织，城市社区现有发展程度又无力　承担原单位组织外移出来的社会功能。笔者曾在对　社区困境成因进行过分析，指出建立各种社会组织　和法人团体才是实现社区整合的基础所在。　换言　之。目前我国的城市体制依旧沿袭着低效率的“行　政管理”，还没有真正形成政府与社会互动意义上　的“社会治理”；而“城中村”的出现则为我们发展城　市自治组织和建立城市自治社区提供了一个颇具　启示意义的思路。　“城市化”无疑是一个人口集聚的过程，如果一　个几百万、上千万人口的城市事无巨细都要政府来　承担，那么，别说根本不可能会有这样一个“万能政　府”，即使真有可能，那也必定会庞大得让纳税人根　本无法“养”得起。社会主义的最终目标是社会的自　我管理，是每一个公民都能在现实中深切地体会到　自身利益与社会利益之间的关联，“他们把自己的　抱负和未来都投到乡镇上了，并使乡镇发生的每一　件事情与自己联系起来。他们在力所能及的有限范　围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实　现的组织形式，而没有这种组织形式，自由只有靠　革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处，产　生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点，并　对他们的义务的性质和权力范围终于形成明确的　和切合实际的概念。”‘　ｉ民生活的组织化是当今社　会治理和市民参与的基本前提，而参与性较高的市　民组织和社会团体的培育则是城市化发展的关键　所在。“城中村”现象是中国城市化发展中特有的现　象，相对与普遍缺乏市民组织参与的城市治理现状　而言，“城中村”至少在三个非常现实的层面上具有　积极的现实意义：　第一，“城中村”基于集体经济的利益组织机制　是非农化的农民在面对城市化压力而避免“边缘　化”和“弱势化”的有效途径。在城市化过程中，这些　既无文化技术又无特殊优势的失地农民是在不得　不放弃原有的生存方式的情况进入城市的，他们既　不可能立即获得一整套现成的都市生活方式，也不　可能迅速地拥有城市社会资源。在普遍缺乏规范化　的弱者保护机制的目前状态下，依托原有的社会组　织纽带，动员和利用传统社会网络资源（社会资本）　重构利益共同体，这是社会弱势群体以组织纽带和　利益组织化方式保障自身权利的一种有益探索。　第二，“城中村”是以原有的利益共同体形式整　体进入城市，它历史地具有组织合法性以及基于本　日　维普资讯 http://www.cqvip.com 土文化的社区内聚力和情感纽带。在这种利益共同　体中，社区的利益和社区成员的利益是一致的，人　会、政府与市民之间，这种以自治组织为基础、拥有　人际互信和公共领域的“公民社区”，是现代社会治　理必不可少的“中介”。由于历史的原因，我国目前　们关心共同体的命运，也就是关心自己个人的命　运。因而我们看到，在“城中村”无论是经合社还是　社区居委会，其核心结构都是“草根”组织的再造形　式，都是按照被治理者自身的方式进行的治理。鉴　于目前我国城市普遍缺乏真正意义上的社区共同　体和社会参与组织以及社团生活，因此，“城中村”　将有可能成为城市社区发展和市民自治组织发展　的一个生长点。事实上，一些学者在对珠江三角洲　一城市中还普遍缺乏这类自治组织和自治社区，这正　是当前政府在城市管理上事无巨细却又力不从心　的关键所在。如果城中村的改造能够成为社会培育　其自身力量的一种探索，那么这将会成为城市治理　创新的一个具有历史意义的标志。⑧　注释：　①数据来源：城市研究网ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｕｒｂａｎｓｔｕｄｙ．ｅｏｒａ．　ｃｎ／ｄｅｆａｕｌｔ．ａｓｐ国务院农村研究中心王远征：“城市化：漫长的思路”　（下同）。　些城中村的考察和研究就已经得出了结论，“深　城市居民自治过渡”了。⑥　度非农化的城中村社区事实上已经从村民自治向　②数据来源：《中国网》ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａ．ｃｏｒａ．ｃｎ／ｃｈｉｎｅｓｅ谢扬　（国务院发展研究中心农村经济研究部副部长）：“中国农村发展与　城市化面临的主要问题及对策”（下同）　第三，“城中村”是以一种“新市民”自治组织身　份参与城市治理实践的积极尝试。社会治理的中心　原则是协商，即特定有限的利益组织内部及相互之　间的谈判，通过相互承认对方的地位和权利，能够　在利益追求中达成和实施相对稳定的一致意见（协　约）。因此，治理秩序首先是基于独立复杂组织内部　或相互之间的互动；其次，包括这些组织团体与成　员以及与政府机构之间的互动关系。在国家与社　ｐ　）　③资料来源：浙江大学社会学系研究生杜琼的硕士论文（未　发表）：“集体经济的遗产——次级群体生长机制及其作用”　④冯钢：“整合与链合——法人团体在当代社区发展中的地　位”《社会学研究｝２００２年第４期　⑤【法】托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆　１９９６年版，第７６页。　⑥蓝字蕴：“都市村社共同体——有关农民城市化组织方式　与生活方式的个案研究”《中国社会科学》　《杭州研究》　为引导全国４０００多家内部学术期刊向正规化、高质量的专业期刊发展，最近，由全国高校社科信　息资料研究会发起，在全国范围进行“全国百强学术内刊”评选工作。经专家评审，《杭州研究》被列为　第一批“全国百强学术内刊”，并发来贺信。　全国高校社科信息资料研究会是教育部主管的从事高校社科信息资料研究的学术机构，与众多　内部期刊编辑部、内部期刊主办单位保持了良好的协作关系。鉴于目前信息传播的新趋势，特剐是学　术论文全文数据库得到了广泛应用，学术内刊日渐成为大批高校学术研究机构与专家重要引证资料　来源，内部学术期刊正在迎来一个重要的发展机遇。研究会认为，各期刊除了要加强科研投入以外，更　要以正规刊物的办刊标准要求，积极调整办刊思路，把刊物办得更好。这是“全国百强学术内刊”评选　的宗旨。　这次能参选的内刊条件是：　１、由省、直辖市、自治区新闻出版主管单位批准，具有内部准印证号的内部期刊，或其他单位主管　部门批准、内部使用，且能定期出刊的内部期刊。　２、期刊以学术研究为办刊宗旨，刊发的论文具有重要的学术价值。　３、期刊不得含下列内容。（１）反对宪法确定的基本原则；（２）危害国家统一、主权和领土完整；（３）　泄露国家秘密、危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的；（４）煽动民族仇恨、民族歧视。破坏民族团　结，或者侵害民族风俗，习惯的；（５）有法律、行政法规和国家规定禁止的其他内容的。　《杭州研究》编辑部按照申报要求提供申报材料。“全国百强学术内刊”评选组专家对《杭州研究》　刊物的评审中，一致认为《杭州研究》的办刊手续齐全、办刊思想明确、文章学术性较强、理论水平较　高，附合入选“全国百强学术内刊”条件。（尚松）　■　杭州研究